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标题：在华境外ＮＧＯ分类体系的构建
完善在华境外 ＮＧＯ 分类体系的意义在于更好地对其进行管理。从上文的分析来看，我 国 政 府 实 际 上 是 以 立法为主要手段，将在华境外 ＮＧＯ 分为境外基金会的代表构、外国商 会、以其他组织形式展开活动的在华境外ＮＧＯ三类，但是这种分类方式并没有带来分类管理所强调的有效性。结合在华境外 ＮＧＯ 在我国境内活动的实际情况，充分考察其组织性质、组 织 愿 景、组 织 形 式 和 活动领域，可以构建如下分类体系 （如表１所示）。
（一）组织性质
按照组织性质进行分类是一种常用的分类方法，可以将 ＮＧＯ分为互益性和公益性两类，这种分类方法是政府对 ＮＧＯ 实施差异化政策的依据。在 华 境 外 ＮＧＯ主要为两类群体提供服务：一 种 是 组 织 成 员，另 一 种 是社会公众，这些服务对象构成了在华境外 ＮＧＯ 的主要利益相关者，他 们 的 特 征、类 型、诉求能够反映在华境外ＮＧＯ 的性质、范畴与愿景。公益性的在华境外 ＮＧＯ 是指通过准公品的供给使社会公众受益，而 不 以 自 身获得利益为 目 的 的 组 织，如：世 界 宣 明 会、比 尔 和 梅 琳达·盖茨基 金 会、世界自然基金会等。互 益 性 的 在 华 境外 ＮＧＯ 主要指通过专门的服务，使其会员能够受益的组织，如上海美 国 商 会、亚太信息技术服务中心、国 际 大学协会等。除 这 两 种 以 外，一些有特殊背景、特 殊行动目的的在华境外 ＮＧＯ应严密关注，这些组织的行为可能既非互 益，也 非 公 益，无法起到提供准公品的社会作用。对于这三类在华境外 ＮＧＯ 应依照自身特点和社会影响，选择对其采取支 持、鼓励或取缔的策略。公益性的在华境外 ＮＧＯ 因为对社会公益事业的贡献以及良好的社会影响力应积极发展，一些社会亟需的准公品，可以考虑以购买的方式向在华境外 ＮＧＯ 采 购。互益性的在 华 境 外 ＮＧＯ 有助于建立会员之间的合作关系，促进会员个体能力的不断改善，应为这类 ＮＧＯ 的发展创造条件。有特殊背景、特 殊 行 动 目 的 的 在 华 境外 ＮＧＯ 往往隐藏在前两类组织中，因此应加强对这
类组织的监控，提升相关信息收集和处理能力。
（二）组织愿景
组织愿景是在华境外 ＮＧＯ 的重要特征，包括组织目标、责任、使 命、价 值 观 等，基于组织愿景的分 类，说明了主体 “是什么”和 “想做什么”。因为组织性质能够很大程度上影响到组织愿景，所以可以从互益性和公益性两个角度来分别探讨在基于组织愿景的分类。互 益 性的在华境外 ＮＧＯ，可以分为经济互益型与社会互助型。经济互益型是指由商业团体组成的，从事非营利活动的在华境外 ＮＧＯ，如上海美国商会、欧盟商会等。社会互助型是由个人或者团体组成的，以 文 化、技 术、教育、卫生交流为目的的在华境 外 ＮＧＯ。基 于 在 华 境 外ＮＧＯ的公益性，可以将其分为援助支持型、倡导动员型和宗教慈善 型。援助支持型是指那些以资金、技 术、物质等方式支持公益事业的在华境外 ＮＧＯ，它们为公益项目的实施提 供 支 持，自身不一定直接参与项目，主 要 包括一些基金会、慈善组织。倡导动员型的在华境外 ＮＧＯ不仅提供物 质 支 持，往往自身也会积极参与公益项目的运作，他们活跃在环境保护、扶 贫 帮 困、抗 灾 救 灾 等 领域。宗教慈善型的在华境外 ＮＧＯ 通过向国外私人或团体筹集资金来开展公益活动，跟前两种的区别在于这类组织受宗教价值观影响更大。从组织愿景来分类的意义在于能够对不同的在华境外 ＮＧＯ 进行功能，通过分类
引导，提升这些组织的社会服务质量，增强社会认同感。
（三）组织形式
组织形式是指组织的分工协作、运 营 管 理、对 外 联系等组织状态。ＮｉｃｋＹｏｕｎｇ将 在 华 境 外 ＮＧＯ 分 为 宗 教构、人道主义救援和发展构、私 人 基 金 会、专 家 型非营利的咨询和项目执行构、宣 传 构、政 策 研 究 思想库、专 业 组 织 以 及 互 助、 自 助 组 织［８］， 对 在 华 境 外ＮＧＯ 的组织形式做了较完整的归纳。我国出台的《基金会管理条 例》和 《外国商会管理暂行规定》，本 质上是以组织 形 式 为 依 据，对境外基金会和外国商会两类组织进行的 分 类 管 理。组织形式一定程度上由组织愿景与组织性质决定。经济互益型的在华境外 ＮＧＯ 主要组织形式 是 外 国 商 会、行 业 协 会；社 会 互 助 型 的 在 华 境 外ＮＧＯ主要指一些协会、互助协会等。公益性的在华境外 ＮＧＯ 组织形式相对多样化，主要包括：境外基金会在设立的代表构、公益咨询构、项目执行构、带宗教性质的慈善组织以及其他公益组织。以 组 织 形 式对在华境外 ＮＧＯ 进行分类能够更加清晰的了解其治理结构、运营方式，有助于在华境外 ＮＧＯ 与、民间组织之间的交流，提高管理政策的性。
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（四）活动领域
以活动领域为依据对 ＮＧＯ 进行分类，是一种应用较为广泛的分类方法。 “非营利组织分类标准” （ＩＣＮ－ＰＯ）中活动领域是重要的评价依据，联合国已经认可这一分类标准，并在９０多个国家进行推广。学者徐莹按在华境外 ＮＧＯ的活动领域将其分为七种类型，分别是教育与研究 （包括文化交流）；社会服务；健康；发展与住宅；环境；宗教与慈善；法律、倡导及政党。按照活动领域进行分类，有助于将在华境外 ＮＧＯ 的业务范畴和政府有关部门的职能对接起来，能够的展现其在我国的发展状况 和 社 会 影 响，为我国实施分类管理提供政策依据。在充分考虑组织性质、组 织 愿 景 和 组 织 形 式的基础之上，可以从活动领域将在华境外 ＮＧＯ 分为十二类，即企业间交 流 与 合 作、扶 贫 帮 困、抗 灾 救 灾、医 疗卫生、教 育 培 训、文 化 传 播、技 术 援 助、公 益 慈 善、环境保护、社会服务、法律、学术交流。
完善对在华境外ＮＧＯ分类管理的建议
我国对在华境外 ＮＧＯ 实施分类管理，目的是引导其健康、有 序、稳 步 发 展。从 组 织 性 质、组 织 愿 景、组织形式和活动领域四个维度构建分类管理体系，有 助于优化管理 流 程，完 善 管 理 制，理 顺 政 府 与 在 华 境 外ＮＧＯ之间的 关 系。在 此 基 础 上，可 以 从 在 华 境 外 ＮＧＯ
的注册登记、外国人的出入境管理、公 益 项 目 的 引 导 以及监管来探讨完善其分类管理的措施。
（一）建立分类注册与归口管理相结合的管理制度
注册问题一直困扰在华境外 ＮＧＯ。因为目前在华境外 ＮＧＯ注册在商务、民政、等部门，而业务对口的部门则分 散 在 环 保、教 育、卫 生、妇 联、文 化 等 部 门，形成一种 “双 重 管 理”制 度。这种分割式的管理方式导致难以完整的掌握在华境外 ＮＧＯ 的相关信息，增加了社会管理和资源分配的难度。而在华境外 ＮＧＯ 因为注
册制度不完 善，相关权益无法得到保障，财 税 政 策 上 的优惠难以落 实，项目开展也很难顺畅。为 了 避 开 这 些 困扰，一些在华 境 外 ＮＧＯ 选择以其他社会组织的身份注册，这种情况进一步提高了管理在华境外 ＮＧＯ 的难度。分类管理是解决当前在华境外 ＮＧＯ 注册难题的有效方式，将分类注册与归口管理结合起来，实 现 注 册 管 理部门与归口管理部门之间的信息共享，建 立 步 调 一 致、统一协调的 管 理 制 度。同 时，对 不 同 注 册 登 记 情 况 的 在华境外 ＮＧＯ，采取差异化的管理策略，如为了鼓励公益性的在华境外 ＮＧＯ 发展，在税收、财政等方面都将有所倾斜，使其能够长期为社会公众服务。成 功 注 册 是 境 外ＮＧＯ在我国活动的开始，注册登记将直接影响境外 ＮＧＯ今后在营运 领 域、活 动 范 围、活 动 形 式、治 理 结 构 等 各方面发展。将分类注册与归口管理相结合，能 够 有 效 的理顺在华境外 ＮＧＯ 中各个管理部门的关系，对在华境外 ＮＧＯ 的发展有一定的激励作用。
（二）加强在华境外 ＮＧＯ 外籍员工的出入境管理
华境外 ＮＧＯ 在我国行政区内活动，面临外籍员工的出入境问题。我国已于２０１２年颁布了 《中华人民共和国出境入境管理法》，规范了外国人出境入境和停留居住的管理。目前缺乏的是针对在华境外 ＮＧＯ 员工的出入境管理细则和具体管理操作办法。因为长期以来这方面法律的缺失，外籍员工的出入境渠道颇费周 折，有 的 通 过 特 批、有的通过项目合作、有 的 以 外 资 企 业 的 形式。这就使了解外籍员工活动的实际情况更加困难，增加了出入境管理的难度。出 入 境 管 理 的 目 的 并 非限制境外 ＮＧＯ在华发展，而是为了严禁有非法目的的外籍人员以公益事业的名义进入内地，从 事 破 坏 活 动。出入境管理的难点在于在华境外 ＮＧＯ 多重身份的识别，一些在母国合法的 ＮＧＯ，因为原因，或是母国的要求，或是受利益集团的胁迫，名 义 上 来 我 国 是 实 现ＮＧＯ自身的愿景，实际上从事非法测绘、情报收集的工作。目前应以相应的法律法规为依据，有 针 对 性 的 采 取出入境管理策略，加强对在华境外 ＮＧＯ 的人员管理，完善入境签 证 制 度。同 时，重 视 在 华 境 外 ＮＧＯ 信 息 的 采集，积极开展出入境管理合作，加快在华境外 ＮＧＯ
信息收集和数据库建设，为分类管理提供信息支持。
（三）对在华境外 ＮＧＯ的活动项目进行合理引导
在华境外 ＮＧＯ 的活动大多以项目形式开展，通过对项目的调控来引导其良性发展，是我国管理在华境外 ＮＧＯ的重要方式。在华境外 ＮＧＯ 的项目选择与组织愿景相关，如援助支持型的在华境外 ＮＧＯ 主要参与扶贫帮困、救济特 殊 群 体、教育支持等慈善公益项目。在 华境外 ＮＧＯ 的项目管理一方面是完成组织使命，实现组织自身价值的 需 要；另一方面是满足社会需 求，促 进 社 会稳定与经济 发 展，实现社会价值的需要，这 是 一 种 自 我价值与社会价值的统一。因 此，我 国 政 府 对 在 华 境 外ＮＧＯ的项目引导能够同时起到改善其内部治理和提高社会公共服务质量的双重作用。值 得 注 意 的 是，在 华 境 外ＮＧＯ属于 “舶来品”，那些在国外受到欢迎的项目，不一定符合我国的国情、民情，对在华境外 ＮＧＯ 的项目予以引导具有一定的必要性。项目引导的方式包括政策引导和资金引导。政策引导是指运用相关的政策，对于有良好社会影响的在华境外 ＮＧＯ 项目展开支持。资金引导是指通过部分出资的方式，鼓励与引导在华境外 ＮＧＯ 参与某些领域的社会服务活动。通 过 项 目 引导，可以提高在华境外 ＮＧＯ 的公共服务能力，为社会供给优质的准 公 共 产 品，同时能够推动物质文化交流，满足我国社会日益增长的物质文化需求。
（四）提高管理部门依法分类监管能力
基于法律制度的分类监管是我国管理在华境外ＮＧＯ的主要手段。目前，我国对于境外基金会、海外商会颁布了相应的管理条例，使这两类在华境外 ＮＧＯ 的监管有法可依，起到了较好的监管效果。加 快 针 对 在 华 境外 ＮＧＯ的立法进程，结合现阶段在华境外 ＮＧＯ 发展的现状，积极制定针对在华境外 ＮＧＯ 的专项法律，是我国对在华境外 ＮＧＯ 监督管理工作有效开展的保障。监督管理不仅要严惩在华境外 ＮＧＯ 的违法犯罪，更重要的是在源头上防止那些非法行为的发生。在立法工作稳步推进的同时，应逐步减少行政控制和行政审批，给 予 境外 ＮＧＯ 更多的活动空间，发挥其创造力。对于那些涉及到敏感问题的 境 外 ＮＧＯ，应采取依法分类监管的措施，
对其活动的 影 响 力、影响效果和影响性质进行评级，建立有针对性的监督管理制。此 外，应 积 极 推 动 境 外ＮＧＯ的信息系统和数据库建设，完 善 信 息 收 集、整 理、分析、沟通和 发 布 制，健全信息通报与报告制度，将监管由被动转变为主动。
